2024年無(wú)疑是地方化債的大年。一方面延續(xù)2023年一攬子化債政策，安排債務(wù)限額支持地方化債。另一方面四季度進(jìn)一步加大了化債力度，明確未來(lái)幾年陸續(xù)化解12萬(wàn)億元隱性債務(wù)，其中2024年四季度僅1個(gè)月的時(shí)間，就落地了2萬(wàn)億元置換債券用于化解隱性債務(wù)。

從2024年實(shí)際發(fā)行落地的用于化債的地方債券來(lái)看，機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)三路化債資金共計(jì)約3.38萬(wàn)億元，包括用于償還存量債務(wù)的“特殊”再融資債券5018億元，用于化債的“特殊”新增專項(xiàng)債券8778億元，用于置換存量隱性債務(wù)的再融資專項(xiàng)債券2萬(wàn)億元。

2024年內(nèi)落地3.38萬(wàn)億元化債資金，是近年來(lái)化債力度最大的一次，將地方政府從疲于應(yīng)付化債的壓力中解脫出來(lái)，可以更好地騰出精力和資金用于發(fā)展。展望2025年，可以預(yù)判到2.8萬(wàn)億元化債資金將繼續(xù)落地，不過(guò)考慮到2025年地方財(cái)政仍處于“緊平衡”狀態(tài)，以及地方債務(wù)形式多樣化等現(xiàn)狀，地方債務(wù)防風(fēng)險(xiǎn)仍是各地的重點(diǎn)工作。

圖片來(lái)源：新華社

各省置換債券配額或與去年相當(dāng)

2024年落地的3.38萬(wàn)億元化債資金中，力度最大的是四季度密集落地的2萬(wàn)億元專項(xiàng)置換債券。

從2024年11月18日河南打響化債第一槍，到2024年12月18日北京實(shí)現(xiàn)收官，僅1個(gè)月的時(shí)間里，2萬(wàn)億元置換債券完全落地。

從配額來(lái)看，江蘇獲得2511億元額度，湖南獲得1288億元，河南為1227億元，貴州為1176億元，四川為1148億元，山東（不含青島）為1113億元，湖北為982億元，安徽為980億元，云南為878億元，天津?yàn)?71億元，重慶為771億元，遼寧（不含大連）為667億元，這些省份獲得額度居前。

2024年11月27日，江蘇省財(cái)政廳提交江蘇省人大常委會(huì)會(huì)議審議的《江蘇省2024年省級(jí)預(yù)算調(diào)整方案（草案）》顯示，江蘇爭(zhēng)取新增一般債務(wù)限額214億元、追加專項(xiàng)債務(wù)限額400億元、補(bǔ)充政府性基金財(cái)力的新增專項(xiàng)債務(wù)限額800億元、下達(dá)債務(wù)結(jié)存限額625億元、一次性下達(dá)分三年實(shí)施的專項(xiàng)債務(wù)限額7533億元等，明顯超出全國(guó)十分之一基準(zhǔn)線且規(guī)模均為第一，大大緩釋化債壓力，增強(qiáng)發(fā)展后勁。

從目前部分省份公開的預(yù)算調(diào)整方案來(lái)看，提高6萬(wàn)億元地方債務(wù)限額分三年實(shí)施的化債安排，2025年、2026年各省置換債券配額，可能與2024年額度相當(dāng)。21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者梳理發(fā)現(xiàn)，江蘇省預(yù)算調(diào)整方案明確，獲得財(cái)政部一次性下達(dá)三年限額7533億元，2024年~2026年每年2511億元；四川省預(yù)算調(diào)整方案表明，財(cái)政部下達(dá)四川2024年~2026年限額3444億元，每年1148億元。

財(cái)政部部長(zhǎng)藍(lán)佛安表示，國(guó)務(wù)院一次性向全國(guó)人大常委會(huì)提請(qǐng)審議批準(zhǔn)增加6萬(wàn)億元地方政府債務(wù)限額，分三年安排實(shí)施。根據(jù)地方政府隱性債務(wù)規(guī)模，按照全國(guó)統(tǒng)一比例，分配地方政府債務(wù)限額，分配一次到位，體現(xiàn)政策公平性，形成穩(wěn)定化債預(yù)期。6萬(wàn)億元全部安排為專項(xiàng)債務(wù)限額，允許地方用于置換納入監(jiān)測(cè)范圍的各類隱性債務(wù)。

盤活4000億元結(jié)存限額補(bǔ)充綜合財(cái)力

2024年落地的另外1.38萬(wàn)億元化債資金，其資金來(lái)源渠道則包括再融資債券、新增專項(xiàng)債、盤活債務(wù)結(jié)存限額等。

中信證券固收?qǐng)F(tuán)隊(duì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2024年債務(wù)化解方式更為多元化，全年累計(jì)發(fā)行化債資金3.38萬(wàn)億元。其中，發(fā)行“特殊”再融資債券5018億元，區(qū)別于再融資債券多用于償還到期的地方政府債券，該類“特殊”再融資債券是用來(lái)償還存量債務(wù)，占全部再融資債券比重約9.8%；發(fā)行8778億元多用途專項(xiàng)債，區(qū)別于新增專項(xiàng)債多用于擴(kuò)大項(xiàng)目投資，該類“特殊”新增專項(xiàng)債是用于化解存量政府投資項(xiàng)目債務(wù)，占全部新增專項(xiàng)債比重為21.9%。

2024年安排部分“特殊”再融資債券和“特殊”新增專項(xiàng)債，是延續(xù)2023年一攬子化債的做法。2024年從地方債務(wù)結(jié)存限額中安排4000億元，用以補(bǔ)充地方政府綜合財(cái)力，支持地方化解存量政府投資項(xiàng)目債務(wù)和消化政府拖欠企業(yè)賬款，則是不常見的做法。

所謂地方債務(wù)結(jié)存限額，是因?yàn)榈胤絺鶆?wù)余額往往低于地方債務(wù)限額，這里存在一定靈活空間。上一次動(dòng)用地方債務(wù)結(jié)存限額是2022年，當(dāng)時(shí)是為了穩(wěn)增長(zhǎng)，為了增加地方擴(kuò)大投資的資金，動(dòng)用了5000億元。2024年動(dòng)用4000億元結(jié)存限額，從地方實(shí)踐來(lái)看，既有用于擴(kuò)大地方投資的，也有用于化解存量債務(wù)的。

21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者梳理部分省份2024年11、12月份的預(yù)算調(diào)整方案發(fā)現(xiàn)，2024年財(cái)政部在分配4000億元結(jié)存限額時(shí)，會(huì)在不同的省份間進(jìn)行調(diào)劑，回收部分省份的結(jié)存限額，給部分省份更多的結(jié)存限額。比如，江蘇、四川、貴州等省份2024年四季度新增的結(jié)存限額（包括一般債、專項(xiàng)債），全部用于償還存量債務(wù)、置換存量隱性債務(wù)等。其中，貴州新增90億元結(jié)轉(zhuǎn)限額，將結(jié)轉(zhuǎn)2025年分配使用。北京、浙江等省份2024年四季度新增的專項(xiàng)債限額，則全部用于擴(kuò)投資、穩(wěn)增長(zhǎng)。

中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院財(cái)政研究室主任何代欣對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，2024年中央和地方確實(shí)在多渠道找錢，一方面要化解債務(wù)、防范風(fēng)險(xiǎn)，確保地方穩(wěn)健運(yùn)行；另一方面財(cái)政政策要積極作為，通過(guò)增加債券發(fā)行來(lái)帶動(dòng)地方投資。盤活4000億元債務(wù)結(jié)存限額，是從補(bǔ)充地方綜合財(cái)力的角度來(lái)看，各地具體怎么使用，要結(jié)合各地實(shí)際情況。對(duì)于那些存量債務(wù)負(fù)擔(dān)較重的省份，可能會(huì)更多用于化解存量債務(wù)。對(duì)于那些債務(wù)負(fù)擔(dān)較輕的省份，可以更多用于新的投資項(xiàng)目或者在建項(xiàng)目。

2025年化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)仍是重要工作

2025年仍有2.8萬(wàn)億元地方債券用于化債，包括2萬(wàn)億元用于置換存量隱性債務(wù)的再融資專項(xiàng)債，8000億元用于化債的新增專項(xiàng)債。

目前，2萬(wàn)億元置換債券在加快落地。截至1月22日，已有8個(gè)省份或者單列市對(duì)外披露了化債債券發(fā)行計(jì)劃，包括青島、湖北、天津、海南、河南、北京、山東、廈門，用于置換存量隱性債務(wù)的債券規(guī)模合計(jì)約1719億元。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授溫來(lái)成對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，2025年地方行動(dòng)比較快，預(yù)計(jì)2025年上半年發(fā)債速度會(huì)明顯快于2024年。因?yàn)橐酝攴菝磕瓿峭秱€本付息規(guī)模在3萬(wàn)億元左右，近三年財(cái)政部每年安排2.8萬(wàn)億元化債資金，應(yīng)該能比較好地緩解地方隱性債務(wù)壓力。

不過(guò)，從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，地方隱性債務(wù)存在形式多樣，比如部分存量PPP項(xiàng)目可能帶來(lái)新增隱性債務(wù)等，依然有些潛藏的風(fēng)險(xiǎn)。2023年1月，北京、廣東對(duì)外宣布實(shí)現(xiàn)隱性債務(wù)清零。2024年12月，北京發(fā)行了一批再融資債券，包括47億元再融資專項(xiàng)債用于置換存量隱性債務(wù)，201億元“特殊”再融資債券用于償還存量債務(wù)。2024年10月，廣東發(fā)行了約169億元的“特殊”再融資債券，該筆債券資金用于償還存量債務(wù)。

1月8日，浙江省財(cái)政工作會(huì)議指出，2025年要用足用好國(guó)家化債政策，加強(qiáng)全口徑債務(wù)監(jiān)測(cè)和常態(tài)化風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，堅(jiān)決遏制新增隱性債務(wù)，有效防范化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

湖南省2025年預(yù)算報(bào)告指出，2025年要加大安全守底投入，加大財(cái)力下沉力度，全方位強(qiáng)化政府債務(wù)、基層“三?！薄⒅行〗鹑跈C(jī)構(gòu)、自然災(zāi)害、安全生產(chǎn)等領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)防控，助力樓市穩(wěn)定健康發(fā)展，堅(jiān)決守住風(fēng)險(xiǎn)底線。

何代欣表示，地方債務(wù)形式比較多樣，地方政府需要應(yīng)對(duì)的問(wèn)題比較多，地方債風(fēng)險(xiǎn)依然存在。不過(guò)，各方比較重視地方債風(fēng)險(xiǎn)，警覺(jué)性比較高，而且地方化債經(jīng)驗(yàn)比較豐富，能更好地推動(dòng)財(cái)政和金融的協(xié)調(diào)。2025年做好債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范工作，要落實(shí)好化債資金，可以適當(dāng)拓寬債務(wù)置換、風(fēng)險(xiǎn)覆蓋的范圍；對(duì)于地方的一些存量資產(chǎn)，可以通過(guò)盤活資產(chǎn)來(lái)減輕部分債務(wù)壓力等。

溫來(lái)成表示，預(yù)計(jì)2025年地方新增專項(xiàng)債規(guī)模會(huì)進(jìn)一步突破4萬(wàn)億元，專項(xiàng)債成為地方舉債融資的重要工具。要注重提高專項(xiàng)債的項(xiàng)目質(zhì)量，盡量避免將債券資金投入到?jīng)]有還本付息能力的項(xiàng)目上去，這是2025年加強(qiáng)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的重要工作。