21世紀經(jīng)濟報道記者周瀟梟實習(xí)生賴運陽北京報道 7月15日至18日，二十屆三中全會在北京召開，將研究進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化問題。

每屆三中全會的主題都是關(guān)于改革，二十屆三中全會的改革議題旨在推進中國式現(xiàn)代化。黨的二十大明確了中國式現(xiàn)代化“兩步走”的戰(zhàn)略，到2035年我國要達到中等發(fā)達國家水平，到本世紀中葉建成綜合國力和國際影響力領(lǐng)先的社會主義現(xiàn)代化強國。

當(dāng)前我國經(jīng)濟仍在恢復(fù)進程中，仍然存在需求不足、預(yù)期偏弱等問題。這次著眼于中長期的改革會議，外界普遍期待其能推動生產(chǎn)力的進一步解放、社會活力的進一步釋放。

在諸多改革事項中，財稅體制改革無疑是一項重要議題。財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。財稅制度安排涉及政府與市場，中央與地方，政府、企業(yè)與個人等重大關(guān)系。從中長期來看，考慮到全球新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)革命、老齡化加深、提升公眾民生福祉等，需要有效率、可持續(xù)、公平普惠的財稅體制加以支撐。

2024年6月25日，財政部部長藍佛安在全國人大常委會上報告表示，推進新一輪財稅體制改革，應(yīng)突出問題導(dǎo)向，健全現(xiàn)代預(yù)算制度，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，完善地方稅體系，強化轉(zhuǎn)移支付激勵約束，建立健全與中國式現(xiàn)代化相適應(yīng)的現(xiàn)代財政制度。

財政部部長的發(fā)言，大致勾勒出財稅體制改革需要完善的重點領(lǐng)域，包括預(yù)算制度、稅收制度、轉(zhuǎn)移支付等。近期，外界關(guān)于財稅體制改革的討論不少，圍繞增加地方財力、構(gòu)建地方稅體系、優(yōu)化央地財政關(guān)系等有不少建議，但討論也暴露出不少分歧和難點。

重點要解決什么問題

1994年推行分稅制改革，是建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟體制的一項基礎(chǔ)性改革，奠定了我國目前財稅體制的基本框架。當(dāng)年分稅制改革，統(tǒng)一規(guī)范了相關(guān)稅制，并在中央和地方實行分稅，調(diào)動了各方積極性，提升了籌集財政收入的能力。

2013年十八屆三中全會通過了全面深化改革的決定，財稅體制改革是其中的一項重要改革。之后完成了預(yù)算法的修訂、推進營業(yè)稅改增值稅、賦予地方政府舉債權(quán)、規(guī)范地方債管理等——圍繞改進預(yù)算管理制度、完善稅收制度等方面推出了一系列重要改革舉措。

當(dāng)前，部分地方財政收支平衡難度加大。這背后的原因較為復(fù)雜，跟財政收入增速下降、賣地收入縮水、政府支出責(zé)任擴大等相關(guān)。

2023年，我國一般公共預(yù)算收入約為21.68萬億元，其中稅收收入為18.11萬億元。2023年我國GDP規(guī)模為126萬億元，一般公共預(yù)算收入占GDP比重為17.2%，稅收收入占GDP比重為14.4%。可以發(fā)現(xiàn)，一般公共預(yù)算收入占GDP比重和稅收占GDP比重均呈現(xiàn)“先升后降”的走勢。以稅收占GDP比重為例，該比重從1994年的10.5%，大致持續(xù)上升至2012年的18.7%，隨后大致持續(xù)下行至2023年的14.4%。

近日，財政部原部長樓繼偉在“第九屆國際保險節(jié)暨IMA保險名家2024年年度大會”上分享了其對新一輪財稅體制改革的考慮：當(dāng)前有必要提高財政收入占GDP的比重。我國的預(yù)算由一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算四本預(yù)算組成，刨除掉其中的交叉重復(fù)項、減去土地出讓收入的支出成本，以此來計算我國宏觀稅負，會發(fā)現(xiàn)2018年這一比重為28%~29%，從2019年開始推行大規(guī)模減稅降費政策，2023年該比重降至26%——低于同等收入國家（30%），更低于發(fā)達國家（35%以上）。2035年我國要進入中等發(fā)達國家，還要應(yīng)對老齡化趨勢，應(yīng)當(dāng)提高國家財政收入的比重。

中國社會科學(xué)院學(xué)部委員高培勇撰文表示，當(dāng)務(wù)之急是要推動經(jīng)濟加快恢復(fù)向好，新一輪財稅體制改革應(yīng)該盯住相關(guān)行為主體關(guān)切，側(cè)重在穩(wěn)預(yù)期、激發(fā)市場主體活力上。比如，對于地方政府，應(yīng)充分調(diào)動和發(fā)揮地方積極性，要穩(wěn)定中央和地方財政關(guān)系格局、全面落實分稅制、讓地方政府形成關(guān)于經(jīng)濟發(fā)展和自身財政收支的確定性預(yù)期；對于企業(yè)，應(yīng)激發(fā)企業(yè)活力，要規(guī)范政府和企業(yè)之間的財稅分配關(guān)系、有效降低企業(yè)稅負水平、從基本由企業(yè)“獨挑”稅負向企業(yè)和個人“分擔(dān)”稅負轉(zhuǎn)變；對于居民個人，應(yīng)推動消費的持續(xù)擴大，要以“兩個規(guī)范”（規(guī)范收入分配秩序、規(guī)范財富積累機制）為定位，對稅收、社保和轉(zhuǎn)移支付等分配制度進行完善，對收入流量和財富存量進行調(diào)節(jié)。

中央財經(jīng)大學(xué)校長馬海濤表示，目前我國人口規(guī)模巨大、老齡化程度嚴重、國際形勢錯綜復(fù)雜、財政狀況嚴峻和社會主要矛盾的變化，這些都是和財稅體制有關(guān)的結(jié)構(gòu)性問題。新一輪財稅體制改革要合理把握政府與市場的邊界及其調(diào)整力度，要合理界定政府規(guī)模，避免政府支出責(zé)任的不合理擴張，明晰政府支出領(lǐng)域與方向。要考慮整個財政資源的統(tǒng)籌問題，全盤協(xié)調(diào)新使命、新要求和改革措施的系統(tǒng)性。要將國家重大戰(zhàn)略和重點任務(wù)作為財政支出的重點領(lǐng)域，在助力科技自立自強、加快發(fā)展現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系、打造數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展新優(yōu)勢、推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、推動經(jīng)濟社會綠色低碳轉(zhuǎn)型五大領(lǐng)域謀篇布局。

優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)：從財產(chǎn)稅到消費稅

新一輪財稅體制改革，無論是厘清政府和市場的邊界，還是調(diào)動地方政府積極性、解決地方財政困難，抑或是應(yīng)對老齡化，都離不開“錢從哪里來”的問題，即優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)是重要議題。業(yè)界對于優(yōu)化稅制的方向，多指向“健全地方稅、直接稅體系”。

所謂直接稅，包括企業(yè)所得稅、個人所得稅、財產(chǎn)稅（包括房地產(chǎn)稅、遺產(chǎn)和贈與稅）等，這類稅收直接向個人或企業(yè)開征，納稅義務(wù)人就是稅收實際負擔(dān)人。健全直接稅，能提高稅收的收入和財富調(diào)節(jié)能力。所謂間接稅，包括增值稅、消費稅、關(guān)稅等，這類稅種往往包含在價格中，稅負容易轉(zhuǎn)嫁。在我國間接稅表現(xiàn)為由企業(yè)繳納、實際由消費者承擔(dān)，存在一定程度上的“累退性”，即收入越高承擔(dān)的稅負越輕。

國務(wù)院原副秘書長、中國社會科學(xué)院大學(xué)教授江小涓表示，應(yīng)按照共同富裕的要求推進稅制改革。改革重點是從流轉(zhuǎn)稅為主導(dǎo)逐步轉(zhuǎn)向直接稅和間接稅的混合型框架，從單一針對企業(yè)法人征稅轉(zhuǎn)向?qū)ψ匀蝗撕头ㄈ斯餐鞫?，逐步形成納稅與享受公共福利相匹配的格局。流轉(zhuǎn)稅征收環(huán)節(jié)上，也要由僅從生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收轉(zhuǎn)向從生產(chǎn)環(huán)節(jié)與消費環(huán)節(jié)共同征收，征收價外型消費稅，減輕地方對土地財政的過度依賴，形成兼顧發(fā)展與公平的可持續(xù)地方財力保障。

中國人民大學(xué)財政金融學(xué)院副院長馬光榮對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，稅制改革應(yīng)該提高直接稅比重，以增強稅收的公平性。我國企業(yè)所得稅稅率為25%，美國企業(yè)所得稅降至21%，出于全球資本競爭的考慮，企業(yè)所得稅稅率沒有提升空間。我國個稅收入在稅收中占比7%，占GDP的比重也較低，建議平衡好勞動所得和資本所得的稅率差異、補強個稅征管的薄弱環(huán)節(jié)等，以提高個稅籌集收入的能力。財產(chǎn)稅核心就是房地產(chǎn)稅，隨著我國城鎮(zhèn)化進入飽和階段，土地出讓收入會大幅減少，建議逐步穩(wěn)妥推進房地產(chǎn)稅改革。

馬光榮也指出，個稅改革涉及利益調(diào)整較多，不能追求收入立馬有飛躍式提升，改革應(yīng)該是漸進的。按照目前房地產(chǎn)市場的形勢，預(yù)計近幾年都不會貿(mào)然推動房地產(chǎn)稅改革。個稅和財產(chǎn)稅的改革需要時間，是循序漸進的過程。如果個稅和財產(chǎn)稅貢獻的收入增量有限，可以考慮改造消費稅，將其變成地方稅。通過擴大消費稅的征稅范圍，將消費稅的征管環(huán)節(jié)后移至零售環(huán)節(jié)，進而轉(zhuǎn)變成地方稅，給地方一個穩(wěn)定的稅收來源。

近日，有關(guān)消費稅的討論漸多，不少均是出于構(gòu)建地方稅體系、充實地方財力的考慮。另外，此前為了充實地方財政收入，曾將部分消費稅劃給地方。

我國消費稅是針對高檔、資源型、特定消費品開展的一種調(diào)節(jié)稅，征稅稅目包括游艇、貴重首飾珠寶、成品油、煙、酒等。2023年我國國內(nèi)消費稅收入為1.61萬億元（不包括進口貨物消費稅），占全部稅收比重為8.9%，籌集收入能力優(yōu)于個人所得稅。2019年國務(wù)院推出《實施更大規(guī)模減稅降費后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進方案》，其中一項主要改革措施，就是后移消費稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方。目前，已對高檔手表、貴重首飾和珠寶玉石等條件成熟的品目實施了改革。

但是，將消費稅劃轉(zhuǎn)為地方稅，市場上也不乏反對聲音。2019年將高檔手表、貴重首飾等部分消費稅劃轉(zhuǎn)地方后，后續(xù)并沒有其他劃轉(zhuǎn)舉措，也是因為遇到了現(xiàn)實困難。將消費稅從生產(chǎn)和進口環(huán)節(jié)征收后移到批發(fā)零售環(huán)節(jié)，大大增加了征稅的復(fù)雜性。另外，消費稅主要來自于煙、酒、車輛、燃油，對車輛、燃油征收消費稅則專項用于公路建設(shè)和養(yǎng)護，對煙、酒征收消費稅旨在抑制相關(guān)消費，若劃給地方面臨公平性和逆向激勵效應(yīng)等問題。

中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院財政研究室主任何代欣對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，地方稅體系建設(shè)是過去數(shù)年學(xué)界和實務(wù)部門關(guān)注較多的話題，地方稅體系建設(shè)重點從財產(chǎn)稅轉(zhuǎn)移到了消費稅。從目前運行狀況及收入規(guī)模來看，消費稅有成為地方稅的潛力。但是，從哪個角度和從什么環(huán)節(jié)將其納入地方稅體系，仍有細致探討和有效探索的必要。

中央財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院教授白彥鋒表示，當(dāng)前第三產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為我國主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，且二三產(chǎn)業(yè)在加速融合，建議消費稅從現(xiàn)在的“貨物稅”向“貨物服務(wù)稅”轉(zhuǎn)變。比如，我國消費稅只在單環(huán)節(jié)征稅，現(xiàn)實中有些小汽車在銷售環(huán)節(jié)“虧損賣車”，使得稅基大量向后續(xù)保養(yǎng)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移。類似的，消費稅目前征稅的游艇，以及未來可能征稅的私人飛機等高檔消費品，若這些領(lǐng)域的供應(yīng)商選擇成立俱樂部、甚至在國外注冊，僅僅瞄準(zhǔn)“商品”課稅是不夠的。

如何調(diào)整央地財政關(guān)系

地方財政困難加大，部分原因在于當(dāng)前事權(quán)和支出責(zé)任更多由地方承擔(dān)。如何優(yōu)化央地財政關(guān)系，也是外界關(guān)注的焦點。

2023年我國一般公共預(yù)算收入21.7萬億元，其中中央收入占比46%，地方本級收入占比54%2023年我國一般公共預(yù)算支出27.46萬億元，其中中央支出占比約14%，地方支出占比86%。2023年中央對地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模10.3萬億元，該額度高于中央本級收入，意味著當(dāng)年中央本級支出依賴于赤字融資。

需要指出的是，近年來為了幫助地方財政收支平衡，中央加大了對地方的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，同時更多由中央政府加杠桿。比如2023年增發(fā)萬億國債，2024年及未來幾年發(fā)行的超長期特別國債，均由中央加杠桿。

江小涓表示，下一輪深化改革，兩條主線既要堅持又要創(chuàng)新：一是堅持解放和發(fā)展生產(chǎn)力這條主線，關(guān)鍵是創(chuàng)新各類資源配置效率，提高全要素生產(chǎn)率；二是堅持推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，關(guān)鍵是處理好各方面權(quán)責(zé)益關(guān)系，提高多元復(fù)雜訴求下協(xié)同治理能力。其中，治理型改革，應(yīng)科學(xué)合理界定中央和地方政府的事權(quán)和支出責(zé)任。央地財稅關(guān)系是央地關(guān)系的基礎(chǔ)，維護中央對重大全局問題的決策權(quán)和調(diào)動地方積極性主動性是處理好這個關(guān)系的要害。中央政府要加強宏觀事務(wù)管理，建設(shè)全局性重大社會基礎(chǔ)設(shè)施，并擁有重大問題做出決策和推動實施的財政能力。要以增強發(fā)展動能和公共服務(wù)能力為導(dǎo)向，明確地方各級政府的事權(quán)和支出責(zé)任，增強地方自主權(quán)，充分調(diào)動地方的積極性能動性。

樓繼偉表示，成熟市場經(jīng)濟國家，中央財政收入一般占比在60%以上，中央支出占比普遍在50%以上；相較之下，我國中央財政收入和支出占比都偏低。下一步改革的方向，應(yīng)該是提高中央支出占比，將部分事權(quán)上收中央。像涉及全國統(tǒng)一大市場的事權(quán)，比如社會養(yǎng)老保險（事關(guān)全國統(tǒng)一勞動力市場）等應(yīng)由中央直接管理。

央地財政關(guān)系調(diào)整背后，不僅僅是事權(quán)和財力分配的問題，往往還涉及機構(gòu)和人事等調(diào)整，并非易事。有專家指出，中國是一個面積和人口雙重層面的大國，市縣層面有諸多繁雜的管理事務(wù)，真正適合上移到中央的事權(quán)不是那么多，建議提高地方財力保障水平。

何代欣表示，當(dāng)前幫助地方政府實現(xiàn)收支平衡，要注意三方面的問題。第一，要客觀認識地方財政平衡受到多重沖擊影響，比如土地收入縮水跟房地產(chǎn)周期和經(jīng)濟周期相關(guān)，償債壓力加大跟過往政府負債體制有關(guān)。第二，要科學(xué)準(zhǔn)確預(yù)判地方財政平衡的趨勢，這對制定什么政策、推進什么改革，來維持短中長期財政平衡至關(guān)重要，可以借鑒1994年分稅制改革經(jīng)驗。第三，需要把具體情況和發(fā)展方向結(jié)合起來，近年來我國在地方財政保運轉(zhuǎn)、穩(wěn)支出方面做了大量工作。

“將來及今后一段時間，央地財政關(guān)系調(diào)整可能要面對更多重要領(lǐng)域。在全面深化改革的大背景下，在推進國家治理體系現(xiàn)代化的進程中，央地財政關(guān)系會有更多更好的條件去推進解決一些比較棘手的問題”，何代欣指出。