過去一年，我國推動城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調發(fā)展，不斷優(yōu)化經濟布局，加強農業(yè)生產，推動鄉(xiāng)村振興。

國務院總理李克強3月5日在政府工作報告中提出，要扎實推進共同富裕，不斷實現人民對美好生活的向往。大力抓好農業(yè)生產，促進鄉(xiāng)村全面振興。扎實穩(wěn)妥推進農村改革發(fā)展。要深入推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，不斷提高人民生活質量。

全國人大代表、清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明今年擬提交《關于縮小城鄉(xiāng)居民財產收入差距，推進共同富裕的建議》。他認為，振興農村產業(yè)，提高農村居民收入，縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，必須改變單純就農業(yè)論基礎、就農村談振興、就農民講致富的傳統(tǒng)思路，用工業(yè)化引領農業(yè)現代化、用城市化消除農村貧困化，實現城鄉(xiāng)融合發(fā)展，推進共同富裕。

他還認為，農業(yè)勞動生產力較低的重要原因，是農村戶均土地規(guī)模小，為此要深化土地制度改革，實現城鄉(xiāng)土地產權同權化和資源配置市場化。在接受21世紀經濟報道專訪時，蔡繼明詳細解讀了加快城鎮(zhèn)化進程、農村土地規(guī)?；洜I的空間，如何推動城鄉(xiāng)土地產權同權化改革，以及如何建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。

我國城鎮(zhèn)化發(fā)展有很大空間

《21世紀》：我國農村探索土地流轉，由種糧大戶、專業(yè)合作社進行規(guī)?；r業(yè)經營已有幾十年時間，但整體情況是否仍如你所說，戶均土地經營規(guī)模過于狹??？土地規(guī)模集中化進程不快的主要原因是什么？

蔡繼明：我國戶均土地經營規(guī)模過于狹小、土地規(guī)模集中化進程不快的主要原因有四個方面。

第一，受傳統(tǒng)的小農經濟觀念束縛。我國農業(yè)勞動生產力低的技術成因是戶均土地經營規(guī)模過于狹?。焊鶕r業(yè)農村部的數據，全國農村經營耕地10畝以下的農戶約2.1億，農戶戶均經營規(guī)模只有7.46畝。2020年全國承包經營耕地流轉面積5.32億畝，占農戶承包經營耕地總面積的34.1%。截至2021年9月，全國家庭農場380萬個，平均經營規(guī)模134.3畝，達到50畝以上經營規(guī)模的農戶不足2%。我國農地規(guī)模集中化進程不快的一個重要原因，就是傳統(tǒng)的小農經濟觀念束縛著人們的頭腦，認為我國的農業(yè)發(fā)展不可能脫離小農經濟這一基本國情，甚至不惜花費大量精力去探索如何使小農經濟與現代農業(yè)生產銜接。

但究竟何為小農，小農是否永遠不能變成大農業(yè)？發(fā)達國家的大農業(yè)最初也是隨著工業(yè)化、城市化水平的提高和農業(yè)人口的減少，從農業(yè)國的小農經濟發(fā)展起來的。所以，從工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的動態(tài)發(fā)展角度看，必須摒棄我國的農業(yè)只能走超小農或微小農道路的傳統(tǒng)觀念，2.1億農戶靠戶均7.46畝地，是不可能實現鄉(xiāng)村振興和農業(yè)與農村現代化的。

第二，相對于我國工業(yè)化進程和經濟發(fā)展水平，城鎮(zhèn)化進程緩慢。2020年，我國城鎮(zhèn)常住人口的城鎮(zhèn)化率達到63.89%，雖然高于當年世界平均水平，但低于中高收入國家平均水平，而戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為45.4%，二者相差18.49個百分點，這意味著2.61億被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)常住人口的農業(yè)轉移人口還不能享受城鎮(zhèn)戶籍常住人口的同等待遇。這種半城鎮(zhèn)化導致進城務工的農民不愿放棄農村的土地承包權，從而阻礙了農地的流轉集中。

第三，農村集體土地的三權分置，只有集體經濟組織成員才能獲得本集體土地的承包經營權，經營權可以在集體經濟組織之外流轉，但承包權只能在集體經濟組織內部轉讓，這就使農村集體經濟組織變成了一個封閉的經濟組織，外來務農的農民如同城市的農民工，不能融入鄉(xiāng)村社會和經濟發(fā)展，農村集體的土地也不能在不同集體所有制之間按照市場經濟的要求進行更大規(guī)模的優(yōu)化配置。

第四，農地承包期過短且多變，轉包費過高，種糧收益過低，限制了城市工商資本對土地的長期投資和土地經營規(guī)模的擴大。

《21世紀》：擴大戶均土地經營規(guī)模，勢必需要讓更多農村人口進入城市，我國進一步城鎮(zhèn)化還存在多大空間？

蔡繼明：如前所述，我國目前的農業(yè)人口還有5億，全國農村經營耕地10畝以下的約2.1億農戶，農戶戶均經營規(guī)模只有7.46畝，農業(yè)的勞動生產力只相當于制造業(yè)的五分之一。從這些數據來看，我國還有大量農業(yè)勞動力有待轉移。若使農村戶均土地達到50畝的規(guī)模，農村只需保留4000萬農戶，其余1.7億農戶中的勞動力都必須轉移到非農產業(yè)就業(yè)；若使農村戶均土地規(guī)模達到100畝，則農村1.9億農戶中的勞動力都需要轉移到非農產業(yè)就業(yè)。而與上述兩種農地集約化的要求相適應，農業(yè)轉移人口至少要達到4億。從這個角度看，我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展還有很大空間：從2021年至2025年，按照每年提升一個百分點，可以設定城鎮(zhèn)化率達到70%左右。從2025年到2035年，考慮到目前在農村的50歲以上人口將逐步老齡化，城鎮(zhèn)化率有可能加速提高，按照80%來設定城鎮(zhèn)化目標是比較保守的，有可能達到85%的水平。日本在上世紀末達到了90%左右的城市化率。中國達到85%的水平晚了大約40年，是符合經濟發(fā)展規(guī)律的。

無論是從縮小城鄉(xiāng)居民收入差距的角度，還是從降低農業(yè)從業(yè)人員占全國從業(yè)人員的比例、擴大農戶土地經營規(guī)模、提高農業(yè)勞動生產力的角度，上述70%常住人口城鎮(zhèn)化率的短期目標和85%的中長期目標都不算很高。

推進城鄉(xiāng)土地產權同權化改革

《21世紀》：從農地確權開始，賦予了農民更多財產權利。未來，推動城鄉(xiāng)土地同權還可以從哪些方面發(fā)力？

蔡繼明：通過農地的確權、登記、頒證，農村土地的集體所有權、農戶的承包經營權、農民的宅基地資格權雖然得到了確認，但農村集體土地與城市國有土地之間仍然存在同地不同權問題，具體表現為農村集體土地沒有發(fā)展權，農村宅基地沒有用益物權和擔保物權，農村集體土地只有被征收為國有土地才能用于非農建設和房地產開發(fā)。

為此，建議從以下幾個方面推進城鄉(xiāng)土地產權同權化改革：

第一，修改《民法典》物權編和《擔保法》，賦予農村集體土地產權與城市國有土地產權同等的權能，包括允許集體土地所有權人設立建設用地使用權，賦予農村住宅建設用地用益物權和擔保物權。2018年我國城鎮(zhèn)居民家庭房產凈值占家庭人均財富的71.35%，農村居民家庭房產凈值占比為52.28%。城鎮(zhèn)居民對其房產（連同國有住宅建設用地）具有完整的用益物權和擔保物權，通過出租、轉讓、抵押可獲得可觀的財產收入；而農村居民對其宅基地不具有收益權和抵押物權，不能出租、轉讓、抵押，這就基本堵塞了獲取財產收入的渠道。

第二，允許農村宅基地使用權在村與村、城鄉(xiāng)之間流轉，允許城鎮(zhèn)居民到農村買房租房和租地建房。我國目前城鄉(xiāng)常住人口比例為63.89:36.11，城鎮(zhèn)常住人口是農村常住人口的1.77倍，而村莊建設用地為近22萬平方公里，是城鎮(zhèn)國有建設用地的2.12倍。隨著“十四五”期間城鎮(zhèn)化的進一步推進，由于農村大量閑置的建設用地特別是宅基地不能隨著農村人口向城市的轉移而轉變?yōu)槌鞘薪ㄔO用地特別是住宅用地，以至于城市過高的房價成為農民工進城落戶最高的門檻，而正是這種半城市化的狀態(tài)使農民工難以切斷與土地的聯(lián)系，影響了農村土地的流轉集中。

市場化配置城鄉(xiāng)土地資源

《21世紀》：你認為應該如何建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，促進農村集體建設用地入市？

蔡繼明：長期以來，我國土地資源一直實行嚴格的規(guī)劃和用途管制，本質上是用計劃行政管理取代市場配置。其弊端具體表現在以下幾個方面：一是城市建設用地的增長受兩個計劃管制指標的制約；二是片面追求均衡發(fā)展，東西部建設用地與人口流動反向配置；三是城鎮(zhèn)建設用地在利用結構上配置失衡。為此，建議從以下六個方面入手，將土地資源的計劃配置轉變?yōu)槭袌雠渲茫?/p>

第一，進一步修改和完善《土地管理法》等涉地法律法規(guī)和政策，讓市場同樣在土地資源配置起決定性作用。

第二，對土地利用實行負面清單管理，負面清單之外的空間則完全交由市場配置；取消全國城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤周轉年度指標，允許增減掛鉤指標在統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設用地市場進行交易。

第三，取消對農村建設用地的用途管制，放寬農地入市的限制。

第四，對特大超大城市，根據其吸納的外來人口規(guī)模和經濟社會發(fā)展的需要相應增加建設用地的供給。

第五，取消對城市建設用地（包括人均建設用地標準、城鎮(zhèn)用地增長彈性系數）不合理的限制。

第六，更好發(fā)揮政府作用，推進基本公共服務均等化。所謂城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與融合發(fā)展，從根本上說是要實現城鄉(xiāng)體制機制和制度的統(tǒng)籌與融合，一方面人口、土地等生產要素要按照城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素市場進行配置，另一方面要在城鄉(xiāng)之間以及城市戶籍人口和非戶籍人口之間實現基本公共服務均等化，而后者恰恰是政府更好發(fā)揮作用的體現。