房地產(chǎn)稅試點(diǎn)要試什么?
10月23日,全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議決定,授權(quán)國(guó)務(wù)院在部分地區(qū)開(kāi)展房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)工作。
該決定明確指出,試點(diǎn)征稅對(duì)象為居住用房,但農(nóng)村住宅不在試點(diǎn)范疇。土地使用權(quán)人、房屋所有權(quán)人為房地產(chǎn)稅的納稅人。由國(guó)務(wù)院制定房地產(chǎn)稅試點(diǎn)具體辦法,試點(diǎn)地區(qū)政府制定具體實(shí)施細(xì)則。授權(quán)試點(diǎn)期限為五年。
若從2003年物業(yè)稅開(kāi)始算起,房地產(chǎn)稅進(jìn)入公眾視野,已經(jīng)有18個(gè)年頭。十八屆三中全會(huì)以來(lái),從加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革,到積極穩(wěn)妥地推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法和改革,后又明確了“立法先行、充分授權(quán)、分步推進(jìn)”的原則,再到今年的房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn),牽涉甚廣、爭(zhēng)議頗多的房地產(chǎn)稅,經(jīng)過(guò)多年醞釀?dòng)懻撘呀?jīng)形成了一定共識(shí),這一決定更是宣告房地產(chǎn)稅離人們?cè)絹?lái)越近。
誠(chéng)然,最終試點(diǎn)方案,還有待正式公布。那么,為何從全國(guó)層面立法轉(zhuǎn)為先行地方試點(diǎn)?房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)的初衷是什么?對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)有什么影響?地方試點(diǎn)要解決什么問(wèn)題?21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者試圖厘清背后的邏輯。
從“立法先行”到“先行試點(diǎn)”
早在2018年、2020年,財(cái)政部和全國(guó)人大常委會(huì)法工委等相關(guān)負(fù)責(zé)人都曾對(duì)外回應(yīng)房地產(chǎn)稅立法進(jìn)程,基本處在研究起草完善草案的階段。
進(jìn)入2021年,公眾未能等到全國(guó)層面統(tǒng)一的房地產(chǎn)稅法草案,全國(guó)人大常委會(huì)轉(zhuǎn)而授權(quán)國(guó)務(wù)院,通過(guò)地方試點(diǎn)為房地產(chǎn)稅立法打開(kāi)局面。
武漢大學(xué)財(cái)稅與法律研究中心主任熊偉對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示,由全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院,這是遵照立法法的規(guī)定。由國(guó)務(wù)院來(lái)承接授權(quán),是吸取了2011年在上海、重慶兩地開(kāi)展房產(chǎn)稅試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn),這次法律程序更成熟一些。
根據(jù)2015年修訂通過(guò)的《中華人民共和國(guó)立法法》,全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)?!岸惙N的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”這類事項(xiàng)只能制定法律。尚未制定法律的,可授權(quán)國(guó)務(wù)院對(duì)部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)。授權(quán)的期限不得超過(guò)五年,但是授權(quán)決定另有規(guī)定的除外。
北京大學(xué)財(cái)經(jīng)法研究中心主任劉劍文對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示,跟2011年上海、重慶試點(diǎn)房產(chǎn)稅不完全一樣,這次由全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院,是在現(xiàn)行法治框架內(nèi),落實(shí)稅收法定的體現(xiàn),由國(guó)務(wù)院在既定的期限和范圍內(nèi)進(jìn)行試點(diǎn)。通過(guò)試點(diǎn),能為房地產(chǎn)稅法的出臺(tái)打下基礎(chǔ)。
中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅學(xué)院院長(zhǎng)白彥鋒對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示,區(qū)別于增值稅、個(gè)稅等稅種,房地產(chǎn)稅是地方稅,需考慮地方差異,也要給地方適當(dāng)自主空間,全國(guó)人大可能難以制定放之四海而皆準(zhǔn)的房地產(chǎn)稅法。授權(quán)國(guó)務(wù)院,選擇一些地方先試點(diǎn)、再推廣,這是實(shí)事求是的體現(xiàn)。
那么,國(guó)務(wù)院層面的房地產(chǎn)稅試點(diǎn)辦法,是否會(huì)經(jīng)歷公開(kāi)征求意見(jiàn)等程序?
劉劍文表示,這是法律和行政法規(guī)的區(qū)別。法律有嚴(yán)格的程序和時(shí)間,行政法規(guī)的出臺(tái)快的很快,慢的也慢。立法是要公開(kāi)征求意見(jiàn)的,現(xiàn)在很多行政法規(guī)也會(huì)征求意見(jiàn)。
熊偉表示,授權(quán)國(guó)務(wù)院來(lái)制定試點(diǎn)具體辦法,形式上是屬于行政法規(guī)。只不過(guò),這個(gè)行政法規(guī)并不是在全國(guó)生效,而只是在試點(diǎn)地區(qū)生效,或者通過(guò)附件指定試點(diǎn)城市。很多行政法規(guī)在出臺(tái)前,會(huì)有征求意見(jiàn)的程序。
調(diào)節(jié)收入分配,還是調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)?
決定指出了房地產(chǎn)稅試點(diǎn)的初衷:引導(dǎo)住房合理消費(fèi)和土地資源節(jié)約集約利用,促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展。
今年以來(lái),中央有關(guān)房地產(chǎn)稅立法改革的表述,相較前些年發(fā)生了一些變化。完善房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控、推進(jìn)共同富裕等強(qiáng)調(diào)較多的改革目標(biāo),都對(duì)房地產(chǎn)稅有相關(guān)部署。
早在2018年,時(shí)任財(cái)政部副部長(zhǎng)史耀斌曾在全國(guó)兩會(huì)發(fā)布會(huì)上表示,房地產(chǎn)稅是大多數(shù)國(guó)家普遍采用的稅種,主要用于調(diào)節(jié)收入分配,起到促進(jìn)社會(huì)公平的作用。同時(shí),籌集財(cái)政收入,用來(lái)滿足政府提供公共服務(wù)的需求。
白彥鋒認(rèn)為,開(kāi)征房地產(chǎn)稅,是推動(dòng)房子回歸居住屬性、減少金融炒作的工具之一。通過(guò)增加房產(chǎn)持有環(huán)節(jié)的成本,能擠出一些炒作泡沫,一定程度上增加房地產(chǎn)供給。從國(guó)外開(kāi)征房地產(chǎn)稅經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)短期會(huì)有沖擊,但并不影響長(zhǎng)期走勢(shì)。因?yàn)闀?huì)考慮合理免稅面積,對(duì)公眾的基本生活不會(huì)產(chǎn)生影響。試點(diǎn)房地產(chǎn)稅,也有利于房地產(chǎn)相關(guān)稅收立法的推進(jìn)。
“房地產(chǎn)市場(chǎng)比較復(fù)雜,既是事關(guān)居住的民生問(wèn)題,也涉及到經(jīng)濟(jì)發(fā)展和金融穩(wěn)定,國(guó)家政策應(yīng)該會(huì)綜合考慮,推動(dòng)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展。推進(jìn)房地產(chǎn)稅,是宏觀調(diào)控有益的嘗試。但是對(duì)于特定區(qū)域,如果供需格局沒(méi)有發(fā)生根本轉(zhuǎn)變,原本對(duì)房東征收的房地產(chǎn)稅,也有可能轉(zhuǎn)嫁給租房者”,白彥鋒指出。
有房地產(chǎn)行業(yè)專家對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示,房地產(chǎn)稅提了很多年,是房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控長(zhǎng)效機(jī)制的組成部分。房地產(chǎn)稅出臺(tái)后,長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看會(huì)對(duì)家庭財(cái)富的配置產(chǎn)生影響。
熊偉認(rèn)為,推進(jìn)房地產(chǎn)稅試點(diǎn),跟當(dāng)前強(qiáng)調(diào)分配公平、共同富裕有一定關(guān)聯(lián)。但是,肯定也要考慮籌集收入的功能。如果財(cái)政收入貢獻(xiàn)太低,同時(shí)征收難度較大,地方推行房地產(chǎn)稅試點(diǎn)的積極性會(huì)比較弱。
劉劍文表示,房地產(chǎn)稅的定位,包括幾個(gè)方面。首先,地方稅體系的建立,房地產(chǎn)稅是重要內(nèi)容,要發(fā)揮籌集財(cái)政收入的功能;再者,是房地產(chǎn)調(diào)控的政策工具;另外,有助于推動(dòng)共同富裕,對(duì)房產(chǎn)這類財(cái)產(chǎn)征稅,如同個(gè)稅一樣,通過(guò)對(duì)高收入人群多征稅,來(lái)調(diào)節(jié)收入分配。
從國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)看試點(diǎn)重點(diǎn)
決定指出,國(guó)務(wù)院按照積極穩(wěn)妥的原則,統(tǒng)籌考慮深化試點(diǎn)與統(tǒng)一立法、促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展等情況確定試點(diǎn)地區(qū)。
2011年,為了調(diào)節(jié)居民收入、引導(dǎo)合理住房消費(fèi),在現(xiàn)行房產(chǎn)稅暫行條例的基礎(chǔ)上,上海、重慶開(kāi)始對(duì)住宅開(kāi)征房產(chǎn)稅試點(diǎn)。上海試點(diǎn)覆蓋全域,主要針對(duì)新購(gòu)住房,給予一定免稅面積,按市場(chǎng)交易價(jià)計(jì)稅,稅率為0.6%,優(yōu)惠稅率為0.4%。上海每五年評(píng)估一次,即2016、2021年對(duì)政策評(píng)估后繼續(xù)執(zhí)行。重慶試點(diǎn)適用主城九區(qū),針對(duì)獨(dú)棟別墅、新購(gòu)高檔住房、外地炒房客新購(gòu)住宅等征稅,試點(diǎn)稅率為0.5%-1.2%,2017年曾對(duì)外地炒房客的房產(chǎn)征稅政策有所調(diào)整。
史耀斌曾在2018年總結(jié)過(guò)其他國(guó)家推行房地產(chǎn)稅的一些共性,比如對(duì)所有工商業(yè)和個(gè)人住房,按評(píng)估值來(lái)征稅;給予一定扣除標(biāo)準(zhǔn),對(duì)低收入家庭給予一定減免;為地方稅,用于地方教育、治安等開(kāi)支;稅基確定較復(fù)雜,要有完備的稅收征管模式。中國(guó)會(huì)參考國(guó)外經(jīng)驗(yàn),也會(huì)從國(guó)情出發(fā)設(shè)計(jì)房地產(chǎn)稅制度,比如合并整并相關(guān)稅種、合理降低房地產(chǎn)建設(shè)交易環(huán)節(jié)的一些稅費(fèi)負(fù)擔(dān)等。
這些國(guó)內(nèi)及國(guó)外房地產(chǎn)稅經(jīng)驗(yàn),以及多年來(lái)持續(xù)的探討,都在推動(dòng)部分共識(shí)的形成。
白彥鋒表示,各地房地產(chǎn)市場(chǎng)差異很大,要穩(wěn)妥推進(jìn)房地產(chǎn)稅試點(diǎn),可以選擇經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、人口凈流入、房?jī)r(jià)上漲壓力較大的地方進(jìn)行試點(diǎn),對(duì)稅制轉(zhuǎn)型很有幫助。
“現(xiàn)行房產(chǎn)稅暫行條例,是對(duì)工商業(yè)、經(jīng)營(yíng)性房產(chǎn)征稅。未來(lái)試點(diǎn)房地產(chǎn)稅,是要對(duì)居民自住的住宅征稅,而且應(yīng)該是按照房產(chǎn)評(píng)估價(jià)值來(lái)征稅。開(kāi)展地區(qū)試點(diǎn),可能在房地產(chǎn)稅的房產(chǎn)類型、免稅面積、免稅范圍等方面有區(qū)別”,白彥鋒說(shuō)。
劉劍文表示,上海、重慶試點(diǎn),更多是針對(duì)增量房產(chǎn),未來(lái)房地產(chǎn)稅試點(diǎn)應(yīng)該是會(huì)將增量和存量房產(chǎn)一并考慮,肯定會(huì)有適當(dāng)合理的免稅面積,還會(huì)有針對(duì)低收入群體的優(yōu)惠政策。所以,各地試點(diǎn)方案,無(wú)非在征稅范圍、扣除面積、稅率、優(yōu)惠政策、評(píng)估價(jià)計(jì)價(jià)依據(jù)等方面存在差別。